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不动产登记簿的设计思路
2016-12-23 信息来源: 中国不动产

不动产登记簿的统一是国务院不动产登记“四统一”的明确要求,是不动产统一登记制度建设的重要组成部分。由于长期的不动产分散登记,各类不动产已经形成了各自独特的登记簿,且登记簿的信息已经深深地融入到了不动产行政管理之中,这是不动产登记簿的两个基本现实。

基于此,要实现不动产登记簿的统一,须满足不动产统一登记的要求,打破已有的范式和路径依赖,但也不能搞“重打锣鼓另开张”,因为登记簿统一是一个“旧城改造”的过程,不是“空地建新城”,因此要处理好包容和创新的关系,用好“原材料”,搭好“新构架”。

不动产登记簿记载的是不动产和不动产权利。统一登记后,各类不动产和不动产权利都要在一个登记簿上记载,你中有我、我中有你,必须兼收并蓄,创新统一。

同时,需要“庖丁解牛”,全面把握各类不动产权利的内在结构和逻辑关联,在解构的基础上进行重构,但也不能随心所欲、为所欲为。这就要处理好不动产权利物理整合和化学融合的关系,兼顾形式的统一和实质的统一。

在这样的形势下,设计不动产登记簿册,要重点解决登记簿的编成、登记基本单位的划分、登记内容的设置以及登记簿电子化的应对等问题。

不动产登记簿的编成

登记簿作为物权公示的法律工具,主要记载不动产权利的主体、客体和内容等。我国物权体系较为宏大庞杂,不同的权利,客体表述不同、内容设置不同、权利记载的方式也不完全一样,没有天然的、现成的登记簿页编制标准。在国际上,不动产登记簿的编成基本划分为两类:以不动产的客体——不动产为标准的“物的编成主义”和以不动产的主体——不动产权利人为标准的“人的编成主义”。

目前,我国除土地承包经营权登记采用人的编成以外,其他不动产登记都是采取物的编成。笔者以为,未来统一登记簿的设置宜统一采取物的编成。除了物的编成本身具有的优势外,还因为我国正在大力推进以“人”为核心的城镇化建设和以“土地权利”为核心的土地制度改革,“人”在城乡之间频繁流动,难以固定,某些负载于身份上的不动产权利会随着“人”的身份转变发生调整,若采用人的编成,将会使登记簿处于快速变动的不确定状态。物的编成关注不动产权利的设立、变化?,由于不动产本身就具有固定性,登记簿也就会有足够的稳定性和确定性。

同时,我国目前大部分地区仍然采用传统的纸质登记簿,若采用人的编成,一旦查阅登记簿,某权利人所有的不动产将一览无余,不利于权利人隐私的保护,若不允许查询,则背离物权登记制度的宗旨。物的编成能够有效平衡利害关系人对于不动产权利的查询需求与权利人的隐私保护问题。

尽管如此,对于土地承包经营权登记采用物的编成,仍然是一个比较大的挑战,主要是因为其采用登记对抗模式以及我国“人均一亩三分、户均不过十亩”的小农生产状况。对此,应该看到,物权的登记对抗模式与登记簿人的编成没有必然联系。

另外,农业经营方式创新催生了大量专业大户、家庭农场、农业互助合作、股份合作等适应适度规模化经营的新型生产方式和农业经营主体,小农生产处于裂变和转型之中,农村承包土地流转的频率和诉求日渐旺盛,农村承包土地登记也出现了确权确地为主和确权确股不确地为辅两种方式。不管哪种方式,解决承包地块面积不准、四至不清问题,都必须一块地一调查、一块地一确权、一块地一块地上图入库,无论采用人的编成还是物的编成,都只是对确权结果的记载方式不一样而已。

总的来看,土地承包经营权登记采取物的编成较为适宜,这样能够清楚反映某一承包地块的权利关系,也有利于促进农村土地流转和规模经营。当前,土地承包经营权只是处于试点阶段,人的编成到物的编成的变革,推进较为容易,改革成本也较低,仅增加了纸质登记簿的数量,权利证书可以保留分宗归户的方式。

不动产登记基本单位的划分

记载于登记簿的物必须特定,这是物权法定的基本内涵之一,也是物的编成得以实施的根基,只有确定了不动产,才能记载该不动产上的各种权利和法律关系。对物进行特定化,现代方法一般是对物进行编号,即载入登记簿的“物”是相对标准化的、符合管理需求、技术上得以编码的不动产或者不动产群,也就是不动产登记的基本单位。经过长期的登记实践,各类不动产都形成从调查、交易到确权登记的完整标准、体系。

不动产登记的基本单位并非生成于登记的过程中,而是形成于规划、调查阶段,流通于交易、审批阶段,确认于登记阶段,主要取决于规划的要求和调查的标准。可见,登记的基本单位不是一个登记技术问题,而主要是一个调查技术问题。分散登记时期,土地登记以宗地为单位,海域登记以宗海为单位.

房屋登记以幢、层、套、间等有固定界线、可以独立使用并且有明确、唯一的编号的房屋或特定空间为单位,林权登记以宗地为单位,农村承包土地登记以地块为单位。统一登记后,必须将这些零散的基本单位重新糅合在一起,形成有机统一、且有利于不动产统一登记实施的基本单位。

划分不动产登记的基本单位首先必须明确不动产的存在状态及其组合关系,简单看就是两种:无定着物的空地(海)和土地、海域及其定着物。对于无定着物的空地(海),仍然属于原来宗地、宗海的范畴,可以转换概念直接移接过来。不动产登记的基本单位关键是对土地、海域及其定着物的处理和把握。我国承认房、林、地、海等不动产的独立性,但在权利设立和处分时,历来采取“房地一致原则”和抵押时“地林一致原则”。

就房地关系而言,建筑物不论是否采取区分所有形式,均应与建设用地使用权一起,共同作为不可分之“元素”而构成一个整体,成为一个处分行为之客体;在建建筑物只能成为建设用地使用权的重要成分,以后者来构建相关物权关系。这样使得土地与其定着物的关系简单化,有利于物的使用与经营,避免了不必要的纠纷。

在不动产登记基本单位的界定和划分中,必须始终贯穿和体现房地一致原则、地林一致等原则,具体可以借鉴瑞典不动产单元的做法。《瑞典土地法典》规定,不动产就是土地,并被划分为不动产单元,并且这个不动产单元是三维立体的,可以在水平和垂直方向界定。

一个不动产单元包括在这个不动产单元内部建造的用于永久使用的建筑物、水域、公用事业、篱笆和其他设施、树木和其他植物、自然肥料等。因此,不动产单元可以定义为土地、海域权属界线封闭的范围,或者土地、海域及其房屋、林木等定着物组成的权属界线封闭的范围。

不动产单元至少有三个特征:一是不动产单元是一个整体概念,地和房、地和林、海和构筑物等打包成一个单元,且单元编码唯一。

为区别地(海)与其定着物,房屋等建筑物、构筑物编号字段与地(海)编号字段用标识符隔开,在宗地编号后设置森林、林木特别识别码;二是不动产单元是一个空间概念,土地权利可以在地上、地表和地下分别设立,相应土地权利的空间权属界面应该用标识码区别,以解决土地空间利用中,可能出现的地上建筑物依附的地权和地下建筑物依附的地权不一致的问题。

三是不动产单元是一个动态概念,随着不动产物理形态的变化而发生变化,如土地、海域从无定着物到有定着物登记单元要改变,海域变为土地或者土地变为海域也会造成登记单元的改变。

关于不动产单元的编码,可以考虑在继续沿用宗地、宗海代码的基础上,加载土地、海域上的房屋、林木等定着物的编码,组成不动产单元号,这样既照顾了现实,也实现了有机融合。

不动产登记簿内容的设置

不动产登记簿记载哪些内容、怎么记载,是登记簿设计的核心和难点。从已有的经验来看,不动产登记簿记载的内容主要包括三大部分:不动产的自然物理信息,包括不动产的坐落、界址、面积、用途等;不动产的权利及变动信息,包括权利主体、类型、内容、来源、期限等;其他信息,包括预告登记、异议登记和查封登记等。具体形式上,也大都根据不动产自然信息、权利信息等区分了不同的簿页部分。

尽管登记簿的主要内容和大体框架共识程度如此之高,在登记簿的设计中也是难点重重。主要因为:一是不动产体系庞杂,《宪法》和各类法律规定的不动产包括土地、建筑物、林木等地上定着物及矿藏、水流、海域、无居民海岛、森林、林木、山岭、草原、荒地、滩涂等,之间互相交织,需要厘清。

二是不动产权利体系错综复杂,权利之间交叉、重叠、冲突,这些分散登记时期隐藏的问题在统一登记时迸发了出来,给权利的融合带来契机,也带来挑战;三是原有不动产登记信息复杂多样,不仅仅包括不动产权利有关信息,也包括有关管理信息,取舍难度大;四是不动产登记内容确立标准不一,如土地、海域和房屋的用途标准都不一样,承包土地的面积和一般土地的面积也不一样,难以形成标准化的登记信息指标。

为此,在不动产登记簿的设计上,一是要继承和整合不动产权利体系。在保证现行《物权法》等法律规定的不动产权利都能全面记载的前提下,对现有的不动产权利进行合理归类和整合,推动不动产权利体系的完善、发展。可以将草原所有权、林地所有权纳入土地所有权;将草原使用权、林地使用权纳入土地承包经营权;根据实践需要,创设农用地使用权,涵盖不以承包经营方式取得的国有和集体所有的农用地使用权,如国有农场农用地使用权、自留地等。二是要满足便民高效和登记信息化发展的需要。

采取“一簿多页”的活页和表单化设计方式,顺应电子登记簿、不动产登记信息化的时代需求;登记簿每个簿页有相应的业务号,能够直接关联每一个载入登记簿的不动产权利或者登记事项,方便群众查询。

三是要体现不动产登记信息的包容性和创新性。立足各部门、各类不动产登记成果,最大限度吸收土地、房屋、林权、草原、海域和承包经营权等不动产登记簿的信息,保证原有重要信息指标不丢失,同时为国家自然资源所有权登记预留簿页,设置权利登记信息的同时,保留重要的不动产管理信息。

具体而言,不动产登记簿应该分为三大部分:不动产基本信息、不动产权利登记信息和其他登记信息。基本信息部分反映不动产的主要自然属性,权利登记信息部分主要是权利人信息、登记类型信息、登记原因信息、权利价格及有关管理信息,其他登记部分主要反映不动产的权利限制和提示状况,包括抵押权、地役权、查封登记等权利负担情况,异议登记等提示情况等。

不动产登记簿的电子化问题

不动产登记簿电子化是指用计算机自动化数据编制登记簿,即以电子中介或者磁性中介(如微缩胶片、磁盘和光盘)等多种存储介质为载体,对登记簿进行信息化、自动化和网络化的管理。我国不动产登记领域,特别是房屋、土地登记领域,登记信息化已蔚然成风。伴随不动产登记的信息化,毋庸置疑,不动产电子登记簿将是不动产登记发展的必然趋势。因此,《不动产登记暂行条例》第九条规定,不动产登记簿应当采用电子介质,暂不具备条件的,可以采用纸质介质。

不动产登记簿电子化顺势来袭,主要是巨大优势使然。一是相较于纸质登记簿,电子登记簿对潮湿、虫蛀、火灾的抵御能力强,保存期限长;二是电子登记簿由计算机系统自动生成,大大减轻了登记簿记载的工作量,提高了工作效率,也减少了人工登记造成的错误;三是可以方便地制作并异地保存,为防止电子登记簿受到各种意外事件的侵袭,如各种自然灾害以及数据被非法删改等,必须进行异地备份,确保数据安全。

电子登记簿可进行网络传输,使得其异地备份方便易行;四是电子登记簿更加有助于公开查询,通过网络可以实现登记资料的异地查询,也可实现多人同时查阅同一登记资料,克服了纸质登记簿“一对一查询”的弊端;五是有利于国家不动产登记信息管理平台的构建,实现不动产登记信息的互通共享,未来各级不动产登记机构之间、各部门之间的登记、交易、审批有关信息要实现互通共享,通过数据抄送或者适用纸质登记簿再扫描数据化,必然是不经济的,也是暂时性的。

当然,现阶段实现不动产登记簿的电子化,也有一些问题和困难要解决。一是电子登记簿的格式和内容问题。二是纸质登记簿向电子登记簿的过渡问题。三是电子签名问题。按照?《电子签名法》,涉及土地、房屋等不动产权益的转让不能适用电子签名,这对不动产登记电子化和电子登记簿的推广应用具有一定影响。四是电子登记簿的实施成本问题。因此,受各地发展不平衡影响,在全国范围内实现登记簿电子化可能需要较长时间。

不动产登记簿设计和适用中的这些问题,有的要纳入不动产统一登记制度中予以统筹考虑,特别是不动产登记簿样式设计要考虑登记信息化的需要,有的需要与不动产登记信息统一管理平台建设同步考虑,有的也需要各地、各部门创造性地开展工作。总的来看,不动产登记信息化和登记簿电子化必将伴随不动产统一登记制度建设的深入推进,化晨曦为朝阳,引领不动产统一登记事业的大发展。