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行政复议
产权登记行政复议案件的相关问题
2016-12-22 信息来源: 《中国土地》2016年第7期

? ?2015年3月以来,向国土资源管理部门提交涉及土地房屋产权登记的复议案件类型以及案件数量逐渐增多。如何面对和处理这类案件及其引发的相关问题,将是国土部门面临的一个新的矛盾焦点。

与登记相关的行政复议案件的主要类型

? ?通过信息公开途径查询土地房屋产权登记资料问题。针对这类登记信息是作为政府信息给予公开,还是让其通过登记查询途径获取、而不适用于政府信息公开申请获取类型,各地的做法各不相同。目前法律法规没有明确规定,土地房屋产权登记查询与政府信息公开之间的关系。一般来说,行政复议机构对于两种做法均给予支持。

目前,北京、福建等地已将土地房屋产权的原始和结果登记资料均作为政府信息给予公开。当地的各级法院也已作出过将登记信息纳入信息公开范畴的司法判决。部分专家学者也认为土地房屋产权登记信息应该纳入政府信息公开范畴以充分保障公众知情权。这种认识和处理模式是以认可土地房屋产权登记信息是政府信息,并且可以通过政府信息公开途径获取为前提的。但这种做法将直接导致大量申请人绕过相关登记查询制度,通过政府信息公开途径获取土地房屋产权登记资料信息,一方面会给公开机关带来极大的工作量;另一方面《物权法》、《不动产登记暂行条例》构建起来的不动产查询制度以及以此相关的信息系统建设、收费制度、资料保管系统以及信息安全保密制度也将难以落实,一旦矛盾集中爆发,有可能给新生的不动产统一登记制度带来冲击。

? ?因此,笔者建议,应该统一规范登记机构关于土地房屋产权登记信息查询的操作方式。严格要求登记机构按照即将颁布实施的《不动产登记暂行条例实施细则》中关于土地房屋产权登记资料查询的权限、程序和审查的若干规定进行登记信息查询操作。如申请人通过信息公开途径申请登记信息,在有上位法依据的前提下,各级国土资源管理部门应明确答复申请人,该信息不适用《政府信息公开条例》一般规定,要求其通过不动产登记查询途径进行查询,统一操作模式和口径。

土地房屋产权登记申请与信访职责关系问题。一些地区的不动产登记部门将土地房屋产权登记申请与信访职责挂钩,一般会告知申请人,部分土地房屋产权登记申请须向当地乡(镇)或区(县)政府提出或通过诉讼程序解决。针对这一问题,当地行政复议机构在讨论处理建议时出现过两种观点:一种观点认为登记部门依据《信访条例》的规定作出《国土资源信访事项意见书》,告知其信访事项应当向当地乡(镇)或区(县)政府提出或通过诉讼程序解决,该意见书是对申请人反映情况作出的解释、答复,不具有强制力,对申请人实体权利义务不产生实质影响,不属于行政复议受案范围,应当驳回;另一种观点则认为根据《信访条例》的规定,申请人提出的土地房屋产权登记申请不应通过信访的途径处理,建议登记部门撤销《国土资源信访事项意见书》并责令其重新针对申请人的申请作出行政行为的决定。

针对这两种观点的争议,笔者认为,2015年国土资源部下发的《国土资源领域通过法定途径分类处理信访投诉请求清单及主要依据》中,已明确规定关于不动产登记法定处理途径是国家赔偿、行政确认、行政复议及行政诉讼,不属于信访处理范围,故应当按照这个精神执行。各级不动产登记机关在收到有明确与登记职责相关的申请时,即便是历史遗留问题,也不应将其纳入信访渠道处理,而是要求其通过登记途径提交申请,再进行登记审查,如果不符合登记条件则不予受理或不予登记。申请人可就不予受理或不予登记的决定主张行政救济。

土地房屋产权登记职责整合环节问题。目前,国土资源管理部门面临的一个比较棘手的登记争议是,土地房屋产权登记结果实质争议集中在登记前的职责,如住房交易网签环节、林权、海域使用权调查职责环节的争议,法律法规对于如何划分土地房屋产权职责及审理尚无明确规定。

? ??针对这一问题,法院系统审理行政案件时有一种观点:如果行政行为的不同阶段分属不同行政部门,前置行政机关不履行法定职责的,当事人应当要求前置行政机关履职。该观点的核心即一个行政行为可以分阶段、分部门、分职责审查。为避免大量针对登记机关提出的没有实质意义的争议和审查,笔者建议,应该开展登记职责整合前登记类案件情况调研,掌握案件量、类型、办案经验等,会同有关部门,对整合前登记行为复议诉讼责任分工以及整合后针对名义上是登记纠纷,实质为登记前其他部门职责的复议诉讼职责分工提出整体解决方案,争取出台相关规定。?

土地房屋产权登记与民事争议之间的问题。对于民事争议和行政争议交叉的案件应当如何处理,修改后的《行政诉讼法》做出了相应规定,即在涉及行政许可、登记、征收和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中,当事人申请一并解决相关民事争议的,人民法院可以一并审理。在行政诉讼中,人民法院认为行政案件的审理须以民事诉讼的裁判为依据的,可以裁定中止行政诉讼。但行政复议案件审理过程中应当如何应对这种情况则无明确法律规定,因此如果此类案件牵涉个人财产利益,行政复议机关不宜在基本民事法律纠纷没有明确的前提下直接作出决定。

民事行政交叉是登记行政纠纷中常见的一种类型,今后登记机关也将面对大量相关争议。一般情况下,应当坚持作为登记基础的民事关系和民事事实清楚明确后再对行政争议进行处理。

对登记机构的几点建议

加强和立法司法部门沟通,建立解决问题的直通渠道。例如:关于土地房屋产权登记查询与政府信息公开问题,笔者建议借《政府信息公开条例》正在修改之机,争取在条例中明确规定有其他法律法规调整和规范信息查询或公开问题的,遵其规定,从立法上解决相关问题。如果条例写不进去,应该去函最高人民法院或者国务院法制办,就相关问题进行说明和请示,争取以最高法复函、司法解释或者国务院法制办回函或解释的形式,就土地房屋产权登记信息查询或公开应该适用《物权法》以及《不动产登记暂行条例》进行明确规定。关于登记行为各个环节责任的分阶段、分职责、分部门负责问题,也应该向最高法院进行相关明确司法解释,将不属于不动产登记机构负责的情形进行明确规定。

加强和涉及登记职责整合前的各部门沟通,主动提出应对预案。由于整合到国土部门的只是登记职责,而一些争议内容是在土地房屋产权登记前的环节,登记机关虽然不行使职责,却要承担举证答辩答复责任,所以登记机关在这方面工作压力非常大。面对可能到来的集中在国土部门的不动产登记行政争议纠纷,笔者认为,应该进行专题研究,就不动产登记引发的行政复议或诉讼案件的答复、答辩、举证责任问题进行沟通,必要时可以建立会签制度或协商机制,凡是登记之前职责行使导致的问题,哪个部门的问题由哪个部门负责协助办理或会签。

加强主动研究,做好登记争议问题应对储备。登记行为涉及群众切身利益,发生争议的原因和环节会比较多。可能发生在登记前、登记中或登记后;可能因不动产本身的产生、变化、消亡而发生;可能因为不动产权利人、利害关系人行为发生;还可能因不动产登记机关的行为而发生,头绪繁多、情况复杂。笔者建议主动收集整理和超前研究涉及不动产登记争议的疑难问题,研究清楚不动产引起的争议的概念和内涵等等。如关于不动产登记行政诉讼案件是否要适用不动产所在法院管辖的特别管辖原则?登记机关能否根据法院判决无效的房屋买卖合同直接撤销原来的登记?原来部门登记错误导致的赔偿,谁是赔偿义务机关?登记机关要将这些问题作为推进不动产统一登记整合工作中的一项重要内容超前研究,提前谋划,才能从容应对可能发生的各种争议。

(作者为国土资源部不动产登记中心复议事务处处长)