欢迎您访问本站!今天是:
您当前的位置:首页 > 法制建设> 法治研究
法治研究
让不动产产权秩序井然
2016-12-22 信息来源: 刘志强

“有恒产者有恒心。”良好的产权秩序,既是人们保持积极的财富进取心的前提,也是经济社会发展的重要基础。

不动产是人们最为重要的财产,与每个人的生活息息相关。近年来,随着改革探索的不断深入和社会主义法治的不断健全,不动产权利制度日渐完善,为经济社会发展奠定了良好基础。但是,以私法和公法两个角度审视,目前的不动产权利制度还存在体系不完备、权能不充分、财产属性难以充分发挥等问题,政府的公共服务也需要及时跟进。

只有以健全不动产权利体系为基础,紧紧围绕主体、归属、流转等主要环节进行完善,切实加强政府监督管理与服务,并以严密的法治作为保障,才能形成归属清晰、流转顺畅、保护有力的不动产产权秩序。

“从归属到利用”,不动产权利体系日益丰富。

经过多年探索实践,以1982年《宪法》的颁布为标志,新中国不动产所有权的形式基本确立。在土地方面,《宪法》确立了土地的国家所有权和集体所有权二元结构;在矿产资源和水资源领域,明确了矿产资源和水资源国家所有单一形态;森林、山岭、草原、荒地、滩涂等则是国有和集体所有并存。

以此为起点,以更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用为核心,我国不动产使用权特别是土地使用权和矿业权制度不断丰富和完善。整个制度设计的重心,从新中国成立初重视所有权的归属,转向以用益物权、担保物权制度设计为核心的资源利用权的构建,逐步形成了“公有私用”的不动产利用总体格局。

在此过程中,建设用地使用权有偿出让制度不断完善,市场融资行为日渐活跃,土地利用范围也从平面走向立体;土地承包经营权物权地位逐步确立,农民的财产权益得到更加充分的保障;矿业权流转制度和有形市场建设稳步推进,资源利用效率逐步提高。此外,林权、水权制度改革也稳步推进。

2007年,《物权法》颁布施行,以所有权、用益物权、担保物权的传统民事物权分类为基础,将散布于各单项法律中的财产权利进行了系统整合和归纳,我国不动产权利体系基本建成。

权利难以充分行使,财产功能发挥面临阻碍,不动产权利制度仍存在诸多问题。

我国不动产权利制度存在的问题可以分为两个方面:不动产权利本身存在各种不足,不动产权利难以得到充分的行使;政府公共服务的不到位,客观上阻碍不动产权利财产功能的发挥。

一是权利存在交叉重叠和缺漏,体系化程度不够。这主要是由不同法律之间不衔接和部门分割管理引起的。例如,《森林法》规定了林地的所有权和使用权,但是林地又是土地的一种具体类型,林地所有权和土地所有权之间就会存在重叠。同时,林地上也存在着承包经营的关系,这就导致林地使用权与土地使用权、土地承包经营权等存在交叉。

又如,国有农场所享有的土地权利既不属于土地承包经营权,也不属于建设用地使用权,在我国法律中又没有国有农用地使用权这种权利类型。而农民对自留山、自留地等所享有的权利的性质,在法律上也没有明确的规定。这种土地权利性质不清的现象,极大地阻碍了权利的有效行使。

二是权利主体不到位,所有人权益不落实。对国家所有权而言,虽然法律明确规定由国务院代表国家行使所有者权益,但实践中往往是“单一代表,多级行使”的模式,由地方政府具体行使,中央和地方在权利行使和利益分配上的关系尚未理顺。

对集体土地所有权而言,农村集体存在不同程度的缺位,村民自治组织、集体经济组织、基层政府在集体土地所有权行使中的关系也未厘清,决策机制不健全、监督机制不到位,导致实践中村干部任意处置集体资产,土地违法现象时有发生。

三是登记制度不完备,权利归属不清晰。登记是不动产权利的公示手段,起着定分止争、明晰归属的重要作用,是不动产权利交易制度构建的基础。虽然农村集体土地所有权的确权发证工作已经基本完成,但是土地承包经营权、集体建设用地使用权、宅基地使用权等重要物权的登记发证工作还没有完成,农村土地还存在大量四至不清、权属不明的情况,制约了农村土地流转机制建设。

四是权利不平等,权能行使不充分。目前,国有土地权利权能比较完整,集体土地相关不动产权利的权能都受到一定限制。农村集体建设用地使用权流转方式有限,且不得用于工商业经营和商品房建设;宅基地使用权缺少流通和退出机制,出现大量“空心村”,导致农村人口向城市转移而农村建设用地规模仍然上升的不合理现象;家庭承包方式获得的土地承包经营权一般也限于集体经济组织内部流转,融资功能受限,农业的规模化经营受到阻碍。

五是社会公共服务不到位,制约了不动产权利的发挥。农地既是农民的重要财产,同时又肩负着农民的生存保障功能。在养老、教育、医疗等方面存在城乡差距的情况下,放开相关不动产权利的流转容易引发社会不稳定因素。这在客观上制约了农村土地权利的抵押融资和流转,既影响了不动产权利的财产属性的发挥,也给城镇化人口的转移带来了障碍。

完善体系,健全规则,加强政府公共服务和法治建设,进一步完善不动产权利制度。

完善不动产权利体系,健全不动产权利行使规则。首先,完善权利体系,理顺各类财产权利关系。以《物权法》确定的所有权、用益物权和担保物权体系为基础,将其他单项资源管理法律中存在的各种不动产权利予以整合和归并。对于国有农用地使用权,农民享有的对自留山、自留地的权利,以及其他实践中存在的不动产物权予以准确定性,明确其在不动产权利体系中的法律地位。

其次,加强权利主体建设,完善决策和利益分配相关规则。完善中央和地方在国有自然资源权利处置上的委托授权关系,合理划分两者在资源处置方面的利益分配关系,既体现国家对自然资源的所有者地位,又兼顾地方在属地管理中的管理职责。对农村土地而言,应当加强农民集体的组织建设,健全民主规范的决策程序、公开透明的财务管理制度,以及及时有效的政府监督机制,确保权利行使合法依规,所得的收益切实为集体成员共享。

再次,继续推进确权登记工作,确保产权归属清晰。《不动产登记暂行条例》已经公布,但是与之配套的登记机构、登记信息平台、登记簿册等尚未完全建立起来。因此,一方面,应继续推进不动产统一登记的相关配套措施,为不动产权利登记打好“硬件”基础;另一方面,应继续推进相关不动产权利的确权登记工作,为权利流

转和政府管理提供基础信息。

最后,稳步推进不动产权利的扩权赋能,实现物尽其用。实现资源的高效利用,需要使其归属于最适于发挥其效用之人。这就要求,必须贯彻十八届三中全会精神,充实各种不动产权利的权能,特别是交易流转的功能,维护不动产权利人的合法财产权益。对于土地权利而言,则要稳妥推进集体经营性建设用地、宅基地使用权、土地承包经营权的流转工作;对于矿业权流转,则要健全转让、抵押、出资入股的相关规则和审批登记制度,确保流转规范有序。

加强政府公共服务,为不动产权利的行使创造条件。其一,做好社会保障、教育、医疗等社会服务的城乡均等化。农村不动产权益流转的最大障碍,在于农民对相应不动产权利的生存依赖,这也是制约城镇化发展的重要方面。只有加强城乡一体化建设,在推进户籍改革的同时,逐步实现社会保障、教育、医疗等公共服务的城乡均等化,才能真正解决农村土地流转所带来的后顾之忧,以人的城镇化,促进不动产权利的财产化。

其二,做好不动产市场的服务和培育。一方面,要健全不动产交易的各项规则。“没有规矩,不成方圆”,政府应当对土地使用权、矿业权等重要不动产权利的交易规则和标准规范予以完善,加强有形市场的建设,创造公开透明、竞争有序的市场环境。另一方面,要加大社会中介组织的培育。加强法律服务、市场评估、登记代理、房产经纪等社会中介服务人员和相关行业协会的建设,加强市场主体的诚信自治,激发市场活力。

其三,加大用途管制和税收调控。不动产权利的行使,必须服从于社会经济发展的整体利益,不动产的使用必须符合用途管制的要求,不能单纯强调个人经济利益的最大化而忽略国家粮食安全和国土空间布局的优化。同时,还要加强政府税收的调节作用,实现不动产增值收益在政府、集体和个人间的合理分配,既要防止国家过于挤占个人利益空间,影响个人的财富进取心,同时也要防止出现个人一夜暴富和不劳而获现象,影响社会的持续健康发展。要通过良好的利益分配机制实现社会公众公平分享城镇化、现代化发展的成果。

加强法治建设,为不动产权利人提供坚实的法治保障。十八届四中全会提出了全面推进依法治国的总体部署,法治的作用愈发突出,而推进不动产权利法治建设工作,同样日益迫切。

立法方面,加快推进《土地管理法》、《矿产资源法》等相关重要法律的修改工作,总结提升不动产权利流转实践所取得的成功经验,用制度固化改革探索所取得的成果;执法方面,坚持依法行政,通过公开透明、严格规范的执法程序,防止公权力对不动产权利人利益的侵害;司法方面,加快推进建立不动产权利相关的行政诉讼和民事诉讼机制。

为权利人提供充分的救济途径;在守法方面,加强不动产权利的法治教育和宣传,不断加强不动产权利人的权利意识和法治意识,形成知法、守法、用法和尊重不动产权利、保护不动产权利的良好社会环境,用系统严密的法治保障不动产权利人利益的实现。(作者单位:国土资源部不动产登记中心)